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首都人口调控难点在哪里?

时间:2015-01-02 13:02 类别:北京 人数:

首都人口规模膨胀是一个世界性难题。从解决思路上看,很多国家正致力于首都圈的建设来缓解首都人口压力。目前,中国首都北京也面临同样的人口问题,同样需要放在区域一体化发展的大环境中加以解决。2014年7月国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,再提严格控制特大城市人口规模,且在特大城市户籍管理上允许“因城施策,一城一策”。对于北京而言,如何看待首都人口调控的特殊性及其问题根源?如何在京津冀一体化的视野中、在兼顾城市发展和民生保障的前提下实现人口的有效调控?

人口调控的特殊性:源于“人口流动滞胀”

2014年政府工作报告首次将加强人口规模调控列入年度主要任务。为何北京要在此时加强人口的调控?这是因为目前北京出现了一种特殊的人口现象,可概括为“人口流动滞胀”,主要有两大表现:

一是“滞”,即人口流出停滞。一方面,户籍人口流出几乎停滞。2013年外出半年以上的户籍人口4.2万,仅占全市户籍人口总数的0.3%,而将户籍迁往市外的人口仅8.9万,其中绝大部分为大中专毕业生分配迁出及复员转业迁出;另一方面,流动人口“不流动”现象明显,可谓“只进不出”。例如,2010年第六次人口普查(以下简称“六普”)数据显示,离开户口登记地五年以上的流动人口占全市常住流动人口总量的29.8%,长期滞留特征明显;人口流动原因中随迁家属的比例由2005年的7.6%升至2013年的11.2%,举家迁移趋势显现;流动人口学历分化显著,大专及以上人口比例由2000年的9.9%激增到2010年的24.4%,随着学历的提高,流动人口离京的可能性下降。

二是“胀”,即人口流入提速,导致人口规模急剧膨胀。北京人口流入在2005年以后进一步加速。2000年-2005年北京常住人口和常住流动人口的年均增速分别为2.4%和6.9%,而2005年-2013年两者增速分别升至4.1%和10.6%。从人口规模看,2000年-2013年间,北京常住人口年均增长57.8万,相当于每年新增一个国内县级市的人口规模,超过了日本东京都1949年以来人口年增量的峰值53.3万。特别值得注意的是,北京户籍人口还呈现出“向心化”趋势,加剧向中心城区聚集。超过52%的市内流动人口集中在城市功能拓展区,首都核心功能区16岁及以上常住人口中的非经济活动人口占比全市最高,达到47.58%,非经济活动人口聚集中心城区。

如此的人口流动滞胀给北京带来了日益严重的社会后果,表现有:一是“城市病”。交通拥堵、环境恶化、住房紧张等问题严重影响人口生活质量。二是资源极度短缺。例如,从自然资源看,2012年北京人均水资源量仅为193.3立方米,明显低于500立方米的国际极度缺水标准,仅占纽约、巴黎、东京的1/20;从服务资源来看,公共服务需求正逼近政府供给极限。以小学教育为例,从2003年到2012年,全市小学生数由54.7万升至71.9万,每所小学平均容纳的学生数由331人升至665人,翻了一倍多,达到近十年的最高值。此外,还相应地制约了京津冀城市群的发育。以河北为例,“六普”时河北仅拥有1个100万以上、6个80万-100万常住人口的县(市、区),两者合计占172个县级区划总数的4.1%,其中不乏国家扶贫开发工作重点县。

人口调控的复杂性:受阻于区域发展中“人口双循环”不畅

从系统论的角度看,京津冀区域内的人口调控不应把人口作为一个经济发展和社会稳定的单一要素来进行单向控制,而应采用系统调控的理念。只有保证人口与经济、人口与社会“人口双循环”的畅通,才能实现人口的有效调控。为何北京会出现人口流动滞胀?为何人口调控如此之难?究其根源,在于区域发展中“人口双循环”不畅,人口与经济、人口与社会双循环系统出现了以下几大断裂:

第一,人口信息整合环节存在断裂,政府规划的数据基础不实。此环节的断裂是造成京津冀“人口双循环”系统不能良性运行的基础性因素。目前,因区域和部门阻力,政府人口管理一直存在着主体不清、效率不高、信息不明等问题,导致国民经济与社会发展相关规划的数据基础不实、资源配置对人口供给不足或引导不力。美国的社会安全号及日本的住民票制度将人口信息采集与税务系统、国民健康保险系统、选举系统及居民服务系统结合起来,以保证数据采集的准确性和动态性,此经验值得在京津冀地区推广。

第二,地方财权与事权之间存在断裂,京外地区吸纳人口的动力不足。此环节断裂是造成京津冀人口经济循环系统不畅的关键原因。国外税收通常具有两大特点,一是“消费偏好型发展模式”,对消费环节征税,人口增加意味着政府财源增加。目前我国采用的是“生产偏好型发展模式”,征税以生产环节为主,人口增加对地方政府而言,通常意味着公共服务供给和财政压力增大,从而造成对流动人口的“本能”排斥,这是我国“财权向上、事权向下”型制度安排的必然结果。在我国城镇化过程中,新增劳动力对住房及其他服务的需求往往难以得到有效且充分的释放,既不能拉动地方政府的消费,提升其吸纳流动人口的积极性,又使得流动人口社会融合受阻,城市归属感缺失;二是国外通常保证各级政府,特别是基层政府的征税权,形成权利和义务的统一,对地方政府提供基本公共服务形成良好的正向激励。例如,美国最基层的学区依然具有征财产税的权力,以履行学区内义务教育和治安维护之责任。

第三,区域之间公共服务均等性存在断裂,公共服务的人口疏解功能微弱。这种断裂严重影响了京津冀区域内人口社会循环系统的正常运转。一方面,户籍制度及非一体化的社会保障体系严重限制了人口流动,另一方面,北京在教育、医疗等公共服务资源方面强大的“虹吸”效应,导致人口加速向北京集聚,环首都地区大中型城市难以培育。

基于以上理论思维,北京人口调控可提炼出五大注意事项:

一是区域人口聚集要与经济聚集、社会服务相匹配。
二是要建立与事权相匹配的财政保障机制,以充分保证各级政府公共服务经费来源。
三是城市人口管理要强调责权利的统一,公共服务供给规则亟须明确。
四是市场化要在人口调控过程中起决定性作用。
五是加强对人口就业及生态文明的绩效考核,这是推动政府合理布局区域人口的指挥棒。