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北上广人口规模逼近承载极限

日期:2016-03-30 类别:人口问题

国务院最近发布的《关于进一步推行户籍制度改革的意见》明确提出,严格控制特大城市人口规模。记者在北京、上海、广州等地调研了解到,近些年这几个特大城市持续快速增长,对城市的资源环境、公共服务能力、可持续发展形成巨大压力,已经逼近城市资源环境承载力极限。

  新华社记者赵仁伟 王晓洁 陈冀 朱翃

  北京(CNFIN.COM / XINHUA08.COM)--国务院最近发布的《关于进一步推行户籍制度改革的意见》明确提出,严格控制特大城市人口规模。记者在北京、上海、广州等地调研了解到,近些年这几个特大城市持续快速增长,对城市的资源环境、公共服务能力、可持续发展形成巨大压力,已经逼近城市资源环境承载力极限。尽管各地都明确了人口控制政策、采取了诸多措施,但受经济增长压力、管理体制不顺、功能疏解难度大等因素,实现控制人口规模的目标面临诸多难题。

  北上广人口持续快速增长,相当于“每年增加一个中小城市”

  根据《国家新型城镇化规划(2014-2020)》,人口在300万至500万之间的为大城市,城区人口500万以上的算是特大城市。截至2010年,人口在500万至1000万之间的中国城市达到10个,1000万以上的城市有6个。记者了解到,在北京、上海、广州等特大城市,每年增加的常住人口数量达到四五十万人,相当于一个中小城市的规模。

  近十多年来,北京的常住人口以每年近60万人的速度持续增长,近两三年增速略有所放缓。2013年,北京市常住人口北京市常住人口2114.8万人,较2012年增加45.5万人,增长2.2%。有专家表示,北京目前常住人口已是1986年的两倍多,相当于“26年长出一个北京城”。

  其中,外来人口是新增常住人口的主力。2013年,北京市常住外来人口802.7万人,占比38%,同比增长3.7%,新增外来人口占当年新增常住人口的63.5%。“十二五”的前三年,全市常住外来人口增长98万人,年均增长4.4%,占全市新增常住人口的64.1%。

  从上海社会科学院了解到,1993年到2012年,上海常住人口从1381万增加到2380万,平均每年新增52.6万,年均增长2.9%。2013年,上海常住人口达到2415.15万人,比上年增加34.72万人,其中外来常住人口990.01万人,占比41%,较上年增加29.77万人。据预测,如不采取有效调控措施,2020年上海常住人口将超过《上海市主体功能区规划》中全市常住人口总量2650万的人口规划目标,2030年将达3000万人左右。

  在广州,情况也不容乐观。2013年末,常住人口1292.68万人,其中户籍人口832.31万人。这比2012年第六次人口普查时的1260万人增长了约32万人,从2000年到2012年间,广州常住人口每年增长43万。

  “大城市病”集中爆发 多措并举控制人口规模

  随着人口急剧增长,北上广等特大城市人口与资源环境的矛盾凸显,交通拥挤、空气污染、公共服务不足等“大城市病”日益突出,城市承载力已经接近极限。

  数据显示,北京市机动车已超过500万辆,上海、广州等多个城市超过200万辆,车辆的增加加剧了交通拥堵。在北京,全市目前年用水量缺口近三分之二,不得不依靠超采地下水、从外省调水“解渴”。暑期北京城区日供水量逐渐上升,北京市自来水集团预测,今夏城区日供水量达到310万立方米至315万立方米,接近318万立方米的日供水能力极限。

  在广州,去年不少生源密集地小学学位紧张、“僧多粥少”,其主要原因是当年出生的流动人口增幅超过20%。由于人口多,广州一天要处理1.4万吨垃圾、主城区要处理9700多吨垃圾,1天要处理污水465万吨。

  庞大的人口规模,让大城市像一个气喘吁吁的“肥胖症”患者,“负债累累”导致难以正常行走。为了控制人口规模,北上广等特大城市均采取了一系列措施:

  “积分”进城,规范外来人口落户。早在2010年,广东便实施流动人口办居住证及积分入户制,截至今年7月底,已发放4872万张居住证,涵盖公交、小额消费、金融等多种功能。上海于2013年6月印发《上海市居住证积分管理试行办法》。

  功能疏解。一是在郊区建设城市“副中心”,二是将部分产业迁移至周边省市。在北京,大红门服装市场已经确定外迁河北白沟,白沟大红门国际服装城一期将于9月底试营业。广州积极建设城市副中心,促进人口逐步向两个新城区和三个副中心集聚,如今老城区周边的新区都已覆盖地铁公交,完善与毗邻城市的交通接驳,医院、学校也在配套完善中。

  规范社会管理。北京、上海等城市均在推进打击黑车、拆除违建、打击群租等工作,在提升社会治安的同时,也增加了无固定工作、无合理居所的外来人口的生活成本,对控制外来人口也起到了一定作用。

  遏制人口过快增长面临诸多瓶颈

  在北上广调研了解到,尽管各地采取了一系列控制人口过快增长的措施,人口增速有所趋缓,但是绝对数量仍然大幅增加,对城市健康运行和持续发展造成巨大压力。目前,人口规模控制工作面临诸多瓶颈。

  一是“GDP思维”牢固,产业疏解力度不足。专家表示,各地仍存在GDP思维惯性,担心产业结构调整会减缓经济发展、税收减少、失业等问题。一些高耗能、劳动密集型的“纳税大户”本不适合在大城市发展,但是,地方政府为了自身利益,转移或外迁的难度很大。

      二是人口管理体制不顺,多方合力尚未形成。受访专家告诉记者,上海在2008年成立了市人口综合管理和服务领导小组,办公室设在市公安局,成员单位有25家,但公安部门很难承担牵头抓总职责,对相关部门无法实施责任考核,各部门各自为政、互相推卸责任。目前,居住证登记与信息汇集系统化程度较低,信息合建共享机制不够顺畅是重要原因。

  三是相关政策不到位,“以房控人”政策力度不够。比如,上海在2011年7月颁布的《上海市居住房屋租赁管理实施办法》对城乡接合部的农民房屋出租缺乏具体政策,对“非改居”的厂房出租没有明确规定。虽然规定了违章建筑及危险房屋不得用于出租,以及租住人均面积不得低于5平方米,不得分隔搭建后出租等,但执行过程中却由于各部门分工不明确等原因执行力度不足。

  四是“单独两孩”等政策给人口控制带来新压力。据北京市卫生计生委测算,政策放开后平均前5年每年将新增5.42万人左右,此后每年新增约4万人左右。“单独两孩”政策实施将使城六区人口服务管理压力加大,也使幼儿园、小学配置更趋紧张。