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浙江人口空间变动与城镇化问题研究

时间:2014-11-11 10:08 类别:浙江 人数:

人口分布指的是人口在地理空间位置上的分布状态。随着工业化和现代化的发展,大量农村人口不断涌进城镇,较分散的农村居民点变成较集中的城镇居民点,农业人口不断转变为非农人口,从而使越来越多的人口聚集在城镇、使城镇人口比例上升时,人们通常把这个过程称之为城镇化。人口的城乡构成是人口空间分布的一个重要方面。人口分布的空间格局变动是自然、社会、经济、历史、文化等多种因素综合作用的结果,但经济发展是影响人口分布的关键性因素。同样,人口城乡构成的变动决定于经济的发展,也反映经济发展水平,经济发展水平高,城市人口比重高;相反,经济发展水平低,城市人口比重则低。
一、浙江省人口空间分布基本情况
影响人口分布的因素有自然环境、经济条件和历史条件。自然环境提供了人口分布的地理框架,历史条件一定程度上影响了人口分布,而人口分布的格局则决定于社会经济条件。2000年以来,随着国民经济的持续健康发展,我省人口呈较快增长态势。而人口的空间分布也发生一定的变化。经济发达地区的人口增长速度更快,人口密度进一步提高,而经济相对欠发达的衢州、丽水两市的常住人口继续减少。从人口的城乡分布看,11个市的城镇人口都有较大幅度增长,城镇化水平都有较大幅度提高。
(一)地区分布
1.人口总量。据全国人口普查时点资料,2010年浙江省常住人口为5442.69万人,比2000年增长16.4%,其中增长速度高于全省的有杭州、宁波、温州、嘉兴和金华市,湖州、绍兴、舟山和台州市的人口增长速度也在10%以上,而衢州、丽水市的常住人口则继续减少。相应地,各市常住人口占全省的比重,杭州、宁波、温州、嘉兴等市有不同程度的上升。2000年以来,人口更多地向经济发达的杭甬温等市聚集的趋势较为明显。
分市看,我省人口分布地区间的不平衡性更加明显,11个市之间的人口总量差异很大。杭州、宁波、温州市的人口在700万人以上,其中温州市人口最多,达912.21万人。嘉兴、绍兴、金华、台州市人口在400—600万人,湖州、衢州、舟山、丽水市人口在100—300万人。
从目前各地区人口集聚和经济集聚的协调情况看,2010年,杭州市和宁波市生产总值占全省的比重比人口总量占全省的比重分别高6.0个百分点和5.1个百分点;而温州市生产总值占全省的比重则比人口占全省的比重低6.0个百分点;其它8个市生产总值占全省的比重与人口总量占全省的比重虽然并不完全一致,但差距不大。
表1   各市常住人口变动情况
  2010年 2010年比2000年
常住人口(万人) 其中:来自省外人口(万人) 常住人口增加数(万人) 常住人口增长(%) 来自省外人口增长(%)
全  省 5442.69 1182.40 765.71 16.40 220.5
杭州市 870.04 174.27 182.17 26.48 246.7
宁波市 760.57 198.34 164.23 27.54 224.1
温州市 912.21 272.45 156.45 20.70 166.8
嘉兴市 450.17 112.35 91.87 25.64 336.7
湖州市 289.35 45.40 26.79 10.20 213.2
绍兴市 491.22 90.65 60.8 14.13 299.9
金华市 536.16 122.42 78.97 17.27 215.7
衢州市 212.27 7.98 -0.62 -0.29 315.4
舟山市 112.13 21.39 11.98 11.96 368.7
台州市 596.88 122.13 81.51 15.82 174.0
丽水市 211.7 14.99 -4.51 -2.09 488.0
 
说明:均为2000年、2010年人口普查时点(11月1日0时)数据。
2.人口密度。2000年以来,由于人口总量的不断增加,我省人口密度继续提高,除了丽水市,其它10个市的人口密度都大大高于全国平均水平,是全国人口密度最高的省份之一。人口密度排倒数第二的衢州市,每平方公里为240人,比全国平均水平高出72%。除了衢州和丽水市,其它9个市的人口密度都在490人/平方公里以上。人口密度最高的嘉兴市,达每平方公里1150人,比2000年提高235人/平方公里,增长25.6%。
区域经济与人口分布的变动,经历空间分布由集中到分散,地区差异由扩大到收敛,由优势地区优先发展到各个地区均衡发展的动态演化过程。在区域发展的相当长时期内,人口与经济的空间集中化是区域发展的内在规律,非均衡发展是区域空间结构演进的主旋律。
表2  各市人口密度及人口和生产总值比重
  2010年 2010年比2000年提高或降低
人口密度(人/平方公里) 常住人口占全省比重(%) 生产总值占全省比重(%) 人口密度(人/平方公里) 常住人口占全省比重(百分点) 生产总值占全省比重(百分点)
全  省 535 100 100 90 - -
杭州市 524 16.0 22.0 110 1.0 1.4
宁波市 775 14.0 19.1 138 1.0 1.6
温州市 774 16.8 10.8 133 0.3 -1.5
嘉兴市 1150 8.3 8.5 235 0.5 0.5
湖州市 497 5.3 4.8 46 -0.4 -0.8
绍兴市 593 9.0 10.3 49 -0.3 -1.3
金华市 490 9.9 7.8 71 -0.1 -0.3
衢州市 240 3.9 2.8 -1 -0.7 0.4
舟山市 779 2.1 2.4 48 -0.1 0.7
台州市 634 11.0 9.0 87 -0.3 -1.1
丽水市 122 3.9 2.5 -3 -0.8 0.4
 
3.外来人口。一般来说,人口增长分为人口自然增长以及人口迁入两种情况。2000年以来,我省常住人口较快增长的原因主要是省外流入人口的大量增加。2010年,我省常住人口中来自省外人口达1182.4万人,比2000年增加813.5万人,增长2.2倍,省外人口占常住人口的比重达21.7%。各市来自省外人口都有大幅度增长。但从来自省外人口在各市的分布看,主要还是集中在杭州、宁波、温州、嘉兴、绍兴、金华、台州等市,这七个市来自省外人口合计占全省的92.4%,其中来自省外人口数量最多的是温州市,为272.45万人,占全省来自省外人口的23.0%。
(二)城乡分布
人口的城乡结构是人口空间分布的重要方面,它反映一定期间、一定地域城镇人口和乡村人口的比例组合关系。人口城乡构成的变动决定于经济的发展。改革开放前,浙江的城镇化进程总体来看,水平较低、进程较缓。至1978年,浙江的城镇化水平仅为14.5%。1978—1998年,我国优先发展小城镇的政策导向以及我省乡镇企业的迅速崛起促进了小城镇的迅猛发展,浙江城镇化进程明显加快。1998年,浙江城镇化水平提高到36.7%。1998年,浙江省委、省政府提出的强化中心城市、积极发展中小城市、择优培育中心镇的城市化方针,对新世纪以来浙江城市化进程的加速推进发挥了积极的指导作用。2010年第六次人口普查结果,我省城镇化水平为61.6%,比2000年第五次人口普查时提高12.9个百分点。
2000年以来,各市的城镇人口都有大幅度增长,杭州、宁波、温州、嘉兴、湖州、金华市的城镇人口增幅在50%以上,增幅较低的台州市和舟山市也在20%以上。相应地,各市的城镇化水平都有大幅度提高,杭州等8个市的城镇化率都提高10个百分点以上。
但各市的城镇化进程并不均衡。最高的杭州市,城镇化率已达73.2%,衢州和丽水市的城镇化率则还低于全国49.7%的水平。宁波、温州、舟山市的城镇化率高于全省61.6%的水平,但低于70%。嘉兴、湖州、绍兴、金华和台州市的城镇化率在50%~60%之间。
表3 各市城镇人口比较
  城镇人口占总人口
比重(%)
城镇人口(万人) 城镇人口占全省
比重(%)
2010年 比2000年提高(百分点) 2010年 比2000年增加 比2000年增长(%) 2010年 比2000年提高(百分点)
全  省 61.6 13.0 3355.02 1119.36 50.1 100 --
杭州市 73.2 14.6 637.27 233.93 58.0 19.0 1.0
宁波市 68.3 12.6 519.52 187.15 56.3 15.5 0.6
温州市 66.0 14.5 602.2 213.07 54.8 17.9 0.5
嘉兴市 53.3 15.3 240.07 103.99 76.4 7.2 1.1
湖州市 52.9 14.2 153.04 51.37 50.5 4.6 0.0
绍兴市 58.6 9.9 287.76 78.22 37.3 8.6 -0.8
金华市 59.0 13.6 316.18 108.86 52.5 9.4 0.2
衢州市 44.1 14.6 93.68 30.71 48.8 2.8 0.0
舟山市 63.6 7.6 71.31 15.19 27.1 2.1 -0.4
台州市 55.5 4.0 331.53 65.95 24.8 9.9 -2.0
丽水市 48.4 15.3 102.47 30.93 43.2 3.1 -0.1
 
(三)浙江城镇规模体系分布
城市化道路选择的一个重要方面就是如何合理发展大中小城市,建立协调的城镇规模体系。
根据《国务院关于统计上划分城乡规定的批复》(国函[2008]60号)文件精神,城区是指在市辖区和不设区的市,区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其它区域。镇区是指在城区以外的县人民政府驻地和其它镇,政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其它区域。与政府驻地的实际建设不连接,且常住人口在3000人以上的独立的工矿区、开发区、科研单位、大专院校等特殊区域及农场、林场的场部驻地视为镇区。城镇包括城区和镇区,乡村指城镇以外的区域。
通过对第六次人口普查分乡(镇、街道)数据的处理分析,全省734个建制镇中与33个市区连成一片、城镇人口列入城区统计的有42个镇,另外有25个镇是县级政府驻地镇,734个建制镇扣除67个镇为667个镇。2010年,浙江11个设区市的城区,22个县级市城区,36个县城,667个建制镇镇区,共736个大中小城市和小城镇共同构成了浙江的城镇规模体系。
2000年以来,浙江城和镇的人口和空间规模都在不断扩大。2010年,全省居住在城区的人口为2038.63万人,比2000年增长55.6%,占常住人口的比重比2000年提高9.0个百分点;居住在镇区的人口为1316.39万人,比2000年增长42.3%,占常住人口的比重比2000年提高4.0个百分点; 居住在乡村的人口为2087.67万人,比2000年减少11.4%,占常住人口的比重比2000年降低13.0个百分点。
按城市人口数量可以区分城市规模大小。目前,我国城市规模分级主要以市区的非农业人口为标准,20万人以下为小城市,20—50万人为中等城市,50—100万人为大城市,100万人以上为特大城市。本文将市区的非农业人口标准替换为市区(或镇区)的常住人口,并且把10万人以下的列为小城镇,按以上标准对浙江736个城镇进行了规模划分[1]。
结果表明,浙江33个城区中,有特大城市4个(为杭州市城区、宁波市城区、温州市城区、台州市城区),大城市5个(瑞安市区、义乌市区、湖州市区、嘉兴市区、金华市区),中等城市19个(包括4个设区市城区和15个县级市城区),小城市1个;33个城区人口占全省城镇人口的60.7%。36个县城中,有中等城市5个,小城市11个,县城人口在10万人以下只能归为小城镇的有20个,其中人口在5万人以下的有5个。36个县城人口占全省城镇人口的12.2%。667个建制镇中,镇区人口在20万人以上可以归为中等城市的有2个,镇区人口在10-20万人可以归为小城市的有5个。总的来看,如果仅仅按照人口规模来划分,则浙江736个城镇中,有特大城市4个,大城市5个,中等城市26个,小城市20个,小城镇681个(其中镇区常住人口5—10万人的小城镇40个)。在全省城镇人口中,4个特大城市人口占30.3%,5个大城市占9.9%,26个中等城市占23.7%,小城市占8.2%,小城镇占20.2%。显然,浙江小城市数量明显偏少,人口比重明显偏低。具体见表3。
表4   浙江城镇规模体系空间分布情况表
  城区(镇区)常住人口
100万人
以上
50-100
万人
20-50万人 10-20万人 5-10万人 5万人以下
全省数量(个) 4 5 26 20 40 641
33个城区(个) 4 5 19 4 1  
36个县城(个)     5 11 15 5
667个镇区(个)     2 5 24  
人口占全省城镇人口比重(%) 30.3 9.9 23.7 8.2 7.7 20.2
人口占全省常住人口比重(%) 18.7 6.1 14.6 5.1 4.7 12.4
 
按照城镇规模体系的发展规律,特大城市、大城市、中等城市、小城市和小城镇共同组成一个区域统一的城市体系。在大、中、小城市协调发展的观点上,大体有三个要点:①大、中、小城市各司其职,互相补充,不能互相代替;②从城市组别比重分析,在城市化前期,大城市发展较快,有超前发展趋势;③从单个城市发展规模分析,小城市发展快,大城市发展相对较慢。在城市化前期,在工业化过程中,按城市群体计算,大城市发展最快,比同时期总人口增长速度快,比城市人口增长速度也快。其中,主要原因是中小城市升级,不断晋升为大城市,大城市数目不断增加。同时,大城市规模也在不断扩大,500万人口,甚至1000万人口的超级城市不断涌现。但是到了城市化后期,大城市的发展速度下降,并出现了郊区化和逆城市化,个别大城市甚至出现停滞和衰退现象。
二、各地区经济发展与城镇化关系
从城镇化与经济发展水平的关系来看,可以划分为适度城镇化、过度城镇化和滞后城镇化3种类型。专家学者在论述城市化与经济发展水平的关系方面,有不少的研究成果,如钱纳里等在1970年代中期提出的人均GDP标准,周一星教授等学者在1980年代初提出的城市化率与人均GDP的对数回归模型等等。本文从充分利用人口普查丰富的人口分布和就业等资料的角度,选择引用王桂新的研究成果来对我省城镇化与经济发展水平的关系进行实证分析。
王桂新在《中国人口工业化、非农化与城市化发展研究》一文中认为:参考世界经济和城市化的发展过程及经验,一般地说,在城镇化与工业化、非农化处于相互作用关系比较协调、呈同向联动发展适度状态时(即适度城镇化),IU比(即工业化率与城镇化率之比)大致为0.5,NU比(即非农化率与城镇化率之比)大致为1.2左右。这里的工业化率指第二产业就业人口占总劳动力人口的比重,非农化率指包括第二、三产业的非农产业劳动力人口占总劳动力人口的比重,城镇化率指城镇人口占总人口比重。如果IU比明显小于0.5、NU比明显小于1.2,说明城镇化与工业化、非农化的相互作用、藕合联动关系不协调,相对于工业化和非农化,城镇化超前发展,呈过度城镇化状态。IU比、NU比越小,说明其关系越不协调,相对于工业化和非农化,城镇化超前程度越明显,过度城镇化状态越严重;如果IU比明显大于0.5、NU比明显大于1.2,同样说明城镇化与工业化、非农化的相互作用、藕合联动关系不协调,但相对于工业化和非农化,城镇化反为滞后发展,呈不足城镇化状态。IU比、NU比越大,说明其关系越不协调,相对于工业化和非农化,城镇化滞后程度越明显,不足城镇化状态越严重。因此,根据IU比、NU比大小的比较分析,就可以考察城镇化与工业化、非农化相互作用、联动发展的协调、适度关系与超前、滞后程度。
我们利用第六次人口普查资料,计算了各市、县(市、区)的工业化率、非农化率、城镇化率及IU比、NU比,具体见表5。
通过对计算结果的分析,可以看出,我省总的来说仍属于城镇化滞后发展类型。全省的IU比为0.84, NU比为1.38,明显大于0.5和1.2。11个市的IU比均大于0.5,NU比均大于1.2。
从11个设区市市区看,有6个市区的IU比在0.7以上,有4个市区的NU比在1.4以上,但没有IU比明显小于0.5、NU比明显小于1.2的市区。总的来看,嘉兴市区、湖州市区、绍兴市区、台州市区的城镇化相对于经济发展来说有所滞后,呈不足城镇化状态,其它7个市区的城镇化与工业化和非农化的关系则较为协调,属适度城镇化状态。
从58个县(市)看,城镇化不足的状态较为严重。22个县级市中,除了龙泉市,其它21个市的IU比均大于0.5,NU比均大于1.2,其中有19个市的IU比均大于0.9, 13个市的NU比均大于1.5。36个县中,大部分县的IU比明显大于0.5,NU比明显大于1.2。总的来看,我省县(市)范围的城镇化滞后程度明显。有少数几个县(市)的IU比小于0.5,NU比小于1.2,也不能简单地认为这几个县是过度城镇化了。如景宁县和嵊泗县,虽然IU比较小,但NU比接近于1.2,IU比较小是因为产业结构的原因。松阳县和龙泉市,虽然IU比小于0.5,但没有明显小于。IU比接近于0.5,NU比接近于1.2的少数几个县都是我省经济相对欠发达的山区县和海岛县,城镇化水平并不高,但就业人口中工业或非农就业人口比重也较低,所以,从IU比和NU比看,其城镇化与工业化、非农化倒是处于相互作用关系比较协调的适度状态。
从我省城镇化进程推进的历史和现状看,我省是改革开放以来城镇化进程推进最快的省份之一。2010年,浙江的城镇化率为61.6%,在全国31个省(直辖市、自治区)中排第6位。但从以上的分析看,我省IU比、NU比数值较大,仍属于城镇化不足类型。 主要原因是我省的工业化和非农化水平高,特别是在很多的农村区域,其实已经实现工业化,但城市化没有同步实现,非农化了的农民散布于农村工业企业,有职业转换而无城乡地域转移,大量的农民在职业身份上得到了转换,但在生活方式与居住地点上却迟迟得不到改变,产生了大量的隐性城镇化人口。2010年,全省就业人口的工业化率为51.8%,其中城区就业人口的工业化率为48.5%,镇区就业人口的工业化率为57.0%,乡村就业人口的工业化率为51.8%。全省就业人口的非农化率为85.3%,其中城区为98.0%,镇区为92.3%,乡村为69.3%。我省乡村地区的工业化率较高,非农化率也不低,这也是58个县(市)的城镇化滞后程度更加普遍和严重的主要原因。按全省85.3%的非农化率,城市化率应达到71%才是相适宜。所以,今后我省仍应继续大力推进城镇进程。
表5    各市、县(市、区)IU比、NU比
地  区 IU比 NU比 地  区 IU比 NU比 地  区 IU比 NU比
全  省 0.84 1.38 嘉善县 1.21 1.77 衢州市区 0.50 1.13
杭州市 0.62 1.23 海盐县 1.25 1.73 常山县 0.90 1.61
杭州市区 0.54 1.15 海宁市 1.28 1.81 开化县 0.60 1.23
桐庐县 0.99 1.51 平湖市 1.28 1.70 龙游县 0.86 1.52
淳安县 0.54 1.23 桐乡市 1.20 1.78 江山市 0.76 1.36
建德市 1.05 1.74 湖州市 0.93 1.53 舟山市 0.62 1.37
富阳市 0.95 1.56 湖州市区 0.90 1.46 舟山市区 0.62 1.40
临安市 0.97 1.58 德清县 1.15 1.73 岱山县 0.74 1.29
宁波市 0.84 1.34 长兴县 0.83 1.47 嵊泗县 0.31 1.15
宁波市区 0.74 1.30 安吉县 0.95 1.61 台州市 1.00 1.51
象山县 0.89 1.46 绍兴市 0.93 1.43 台州市区 0.93 1.45
宁海县 0.94 1.51 越城区 0.69 1.34 玉环县 1.16 1.61
余姚市 0.95 1.32 绍兴县 0.92 1.39 三门县 0.98 1.59
慈溪市 0.91 1.27 新昌县 0.85 1.26 天台县 0.69 1.28
奉化市 1.09 1.70 诸暨市 1.11 1.58 仙居县 0.62 1.07
温州市 0.85 1.37 上虞市 1.11 1.60 温岭市 1.19 1.65
温州市区 0.71 1.11 嵊州市 0.91 1.33 临海市 0.95 1.47
洞头县 0.72 1.76 金华市 0.88 1.39 丽水市 0.58 1.23
永嘉县 0.94 1.45 金华市区 0.56 1.15 莲都区 0.47 1.18
平阳县 1.01 1.74 武义县 0.84 1.19 青田县 0.72 1.56
苍南县 0.86 1.57 浦江县 1.20 1.54 缙云县 0.88 1.50
文成县 0.63 1.52 磐安县 0.80 1.31 遂昌县 0.53 1.11
泰顺县 0.51 1.35 兰溪市 1.10 1.68 松阳县 0.46 1.06
瑞安市 0.90 1.41 义乌市 0.79 1.32 云和县 0.61 1.09
乐清市 1.14 1.75 东阳市 0.98 1.42 庆元县 0.57 1.19
嘉兴市 1.13 1.66 永康市 1.22 1.73 景宁畲族自治县 0.40 1.18
嘉兴市区 0.89 1.43 衢州市 0.66 1.29 龙泉市 0.45 0.98
 
三、政策建议
(一)加快经济转型升级,优化人口分布
新世纪以来,浙江人口分布有三个主要特点,一是人口总量较快增长,二是人口更多地向经济发达地区聚集,三是城镇人口在总人口中的比重不断提高。我省经济的迅猛发展,吸引了大量的省外劳动力来浙江务工。但人口规模的不断增长,人口密度的不断提高,对浙江区域资源环境带来的压力不断加大。所以,优化浙江人口分布,首要措施是加快经济转型升级,通过转变经济发展方式、调整产业结构来调控浙江人口规模和提升人口素质结构。
由于浙江经济是以传统产业为主体,产业层次较低。所谓转型升级,就是要改变过多依赖低端工业、过多依赖低成本劳动力、过多依赖资源环境消耗的增长方式,大力发展高附加值的新兴产业。事实上,金融危机后,浙江经济就一直努力在加快转型升级。比如,省委省政府提出“十二五”加快推进大平台、大产业、大项目、大企业四大建设,积极实施浙江省海洋经济发展示范区、舟山群岛新区、义乌市国际贸易综合改革试点、温州市金融综合改革试验区四大国家战略,等等。由于经济因素是影响浙江省人口空间分布变动的主要因素。只有随着浙江经济的不断转型升级,创新型、高附加值产业的大力发展,人口规模才能逐步得到控制,人口分布才会不断优化。比如温州市,由于经济主要以劳动密集型传统产业为主,2010年人口占全省的比重比2000年提高0.3个百分点,但生产总值占全省的比重却下降了1.5个百分点。
(二)继续推进城市化进程
1990年第四次人口普查,我省城市化水平为31.2%,2000年提高到48.7%,2010提高到61.6%。但从本文以上的研究分析看,根据我省的工业化和经济发展水平,我省仍属于城市化滞后类型,仍需继续大力推进城市化进程。要根据浙江实际,走出一条中小城市和大城市并行发展的城市化道路。
1.正确引导大城市的发展。研究表明,城市规模越大,集聚的高端要素越多,发展高端产业的条件越好。从城区人口规模看,我省的首位城市是杭州,第二位是温州,第三位是宁波。从城市规模等级分布看, 两城市指数为1.7,四城市指数为0.8,十一城市指数为0.9。按照位序一规模律的原理,所谓正常的四城市指数和十一城市指数都应该是1,而两城市指数应该是2。可见,我省的城市首位度并不明显。而且,我省的杭州、宁波、温州等特大城市与北京、上海、广州等相比,无论人口还是经济总量,都还有较大差距,更不用说与东京、纽约等国际大都市相比。说明我省的大城市还有进一步发展的空间。当然,由于人口的大量集中与城市容量的矛盾,不可避免会造成交通拥堵、房价高企、环境污染、资源不足、入托难、就医难等诸多社会问题,即“城市病”。但这些问题不是单纯地依靠控制城市规模就能解决的,而是需要政府的正确引导和政策配套。浙江经济转型升级的目标是要发展高端产业,所以,在浙江今后城市化的推进中,首先是要加快建设中心城市及现代化都市区,鼓励和支持杭、宁、温和金华义乌等城市进一步做强做大,以此带动全省经济转型升级。
2.积极发展中小城市。根据本文第一部分对我省城镇规模体系的分析,中小城市是我省城镇规模体系中较为薄弱的部分。发展中小城市,可重点从以下方面考虑:第一,加快人口向县级市城区和县城的集聚。我省58个县(市)中,城区(县城)人口占全市(县)总人口的比重均在61%以下,其中有48个县(市)在40%以下。总的来看,58个县(市)的城区(县城)人口占58个县(市)总人口的比重只有32.8%。在36个县城中,人口在20万以上可以称为中小城市的只有16个,其它20个县城人口在10万人以下,如果按人口规模划分,只能归为小城镇。第二,将较大的镇培育发展为中小城市。如果仅仅从人口规模看,浙江有些建制镇,镇区人口已达中等城市标准,有些镇已达小城市的标准。但从行政管理级别上仍属于“镇”的范畴,其经济社会管理权限受到诸多限制。2010年12月,浙江省委、省政府作出开展小城市培育试点镇的战略决策。在全省选择了27个省级中心镇,参照中等城市的标准、理念和要求进行培育。并且积极争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点,将条件具备的镇升格为小城市。从浙南温州到浙北嘉兴的沿海地带,是中国最具活力、世界不多见的黄金地带,通过更多中小城市的培育,以经济联系的紧密程度和经济辐射力的强弱来界定和规划城市群,作为一个更大范围的城市群体空间实体,在更广阔的开放式空间范围内参与全球竞争。
3.有重点地发展小城镇。小城镇与农村、农民、农业的联系更为直接,是城镇体系中不可或缺的。但如果财力、物力、人力遍地分散地发展小城镇,每一个小城镇的加工和集散功能都不强,地域上分工、协作和交易的成本还是很高,就不能形成强劲的推动经济发展的聚集效应。所以,要有重点地发展一些中心镇。2007年浙江启动中心镇培育工程,在全省有重点地选择200个左右的中心镇,分期分批进行培育。但省级中心镇的选择更多地考虑了地区分布的均衡,一些经济实力较强的镇并未纳入。所以,除了省级中心镇,各地还要根据实际情况,有重点地选择和培育一些小城镇。同时,在小城镇的发展上,也要充分发挥市场的力量,让有潜力扩张的城镇也能依靠自身的力量不断成长,成长为小城市、中等城市乃至大城市。
(三)有序推进农业转移人口市民化
针对浙江实际,本文认为,有序推进农业转移人口市民化应该考虑两个方面,一是常年居住在城镇的外来人口如何从“不完全城市化”到“完全城市化”,二是居住在农村但实际已从事非农职业人口如何就地城镇化问题。
2010年,浙江居住在城镇的人口中户籍登记地在外乡镇的占47.5%,其中户籍登记地在外省的占26.1%。大量外来人口虽然在人口统计中被统计为常住人口,但事实上无法享受与当地居民一样的市民待遇,呈现一种不完全城市化状态。浙江作为一个外来人口较多的省份,外来人口如何从“不完全城市化”到“完全城市化”,可能是一个比较复杂和难以一蹴而就解决的问题。但是不管有多困难,这是一个摆在各级政府面前不容回避的问题,政府必须下决心去面对和解决它。就人口城市化而言,微观主体的完全城市化可以分解为三个层面:一是户籍身份转化,二是经济支付能力具有永久性城市生活能力,三是生活方式融入城市社会。[2]第一个层面,从户籍身份转化看,需要的不仅仅是户口登记管理制度的改革,重点和难点在于如何逐步让外来人员享受与当地居民同等的附加在户籍制度上的那些权利、福利和待遇。各大中小城市、县城、建制镇都应根据实际情况,以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件,积极出台外来人口的落户政策。第二个层面,获得足够的城市生活能力,实现经济层面的城市化是完全城市化的关键条件。所谓具备城市生活能力,就是其所得必须能够支付其城市生活成本。从劳动者的收入看,主要取决于经济繁荣程度和劳动者本人的素质。当然,建立规范的外来劳动力劳务市场也很重要。公平的就业机会和就业收益是提升外来劳动力城市生活能力的重要基础。从城市生活成本看,住房、教育、医疗等基本需求成本的居高不下,使得大量在城镇务工的农业转移人口只能选择“钟摆式”流动,而无法实现向城镇的长期彻底转移。比如住房,大量在城镇务工的农业转移人口既无力购买商品化自有住房,又无法获得福利性的居住空间(廉住房等)。第三个层面,从农民转化为市民,还要实现价值观念、工作方式、生活方式及社会行为、社会交往、社会心理等向城市市民的全方位转化。
城镇化应当包括两个基本面向,农村和农业人口向城镇的转移以及由此带来的农村、农业和农民的变迁。随着城镇化的推进,农业经营规模的扩大是一条普遍规律。随着大量农业人口外出打工,我省农业规模经营也有所推进,主要是通过土地流转实现。但土地流转的费用不断上涨,对于种植大户来说,租地的费用是一笔不菲的生产成本。推进农业转移人口市民化过程中,必须同时考虑转移农民如何退出农地使用权问题。虽然农业户籍人口人均拥有农地面积很小,但农地是农户社会保障的主要形式,也是防范外出务工失业的保障器。农户对农地的承包经营权看得很重,轻易不会退出。农户愿意出让土地的前提是其所得大于所失,为此政府需要出台相应的政策,对自愿退出农地使用权的农户给予足够的替代性补偿。比如,以退出农地使用权来换取在城镇落户,给予经济补偿和社会保障,等等。对农业转移人口流入地的政府,国家也要给予鼓励为外来人员办理落户的政策,比如在用地指标、财政资金等等方面给予支持。
非农就业人口就地城镇化问题,浙江已经作了很多的探索和努力,比如,积极引导和推进分散在各自然村落的企业向工业功能区集聚,积极引导农民到中心镇或集镇建房落户,积极培育中心镇和中小城市等等。在27个小城市培育试点镇,对本地进城农民,在县市域范围内建立原有权益可保留、当地城镇居民基本公共服务可享受、原有经济和财产权益可流转交易的户籍管理制度。今后要做的是进一步推广各地在促进人口和产业向城镇集聚方面好的做法和经验,进一步加大中心镇和中小城市培育的力度。
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