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全球应对人口老龄化的政策比较及启示

时间:2015-10-27 11:13 类别:人口政策 人数:

        一、引言
        人口老龄化是全球性的,波及每一个国家,不是发达国家所特有。因为作为老龄化的主要原因,生育率的下降及平均寿命的延长是全球性的。即使是最不发达的国家,其平均总和生育率也从1950-1955年的6.44下降到2005-2010年的4.41,而同期平均出生预期寿命则从37.2岁上升到56.9岁。来自联合国的数据显示,全世界65岁及以上老年人口比例① 从1950年的5.2%上升到2000年的6.9%,标志着在新世纪伊始全球人口已接近老龄社会水平, 到2010年该比例上升到7.6%, 预计到2050 年将达到16.2%② 。

  在人口老龄化广泛的社会经济影响中,最令人担忧的包括三个方面:劳动力市场,养老金计划和健康计划。具体来讲,一是人口老龄化可能带来劳动力市场供不应求,即未来可能的劳动力短缺会损害经济增长[1][2];二是未来老年人激增可能导致养老金计划入不敷出,不仅在经济上不能支持未来的老年人,还会破坏下一代人会抚养上一代人的社会契约,引起社会经济动荡甚至价值体系的坍塌;三是老年人医疗服务需求增加会对健康照顾计划造成庞大压力[3], 进而拖累经济发展。很多国家事实上已经进行了应对老龄化的各种养老金改革、医疗健康保障改革,甚至在中国这样的劳动力供给大国,近期也在讨论是否需要延长退休年龄以缓解未来劳动力的不足[4]。

  为应对这些人口老龄化带来的挑战,各国尤其更早进入人口老龄化的发达国家推出了一系列的应对政策。本文首先对全球主要的人口老龄化模式进行了比较和分析,进而对各国主要的应对人口老龄化的政策进行了比较和评价,最后提出应对人口老龄化政策的建立原则和基础,及其对中国的启示。

  二、全球人口老龄化的主要模式及政策特点

  人口老龄化是全球的过程,但是在不同区域人口老龄化的起点和速度不一样,并且在未来可能达到的水平也不一样,面临的挑战也各有侧重。从人口老龄化的特点、发展速度及趋势,可大体分为四大类,见表1。不同的人口老龄化模式及老年人口规模的不同对政策尤其是养老金计划改革将产生不同影响。

  一是人口老龄化起点较早,目前人口老龄化程度最为严重但进程相对缓慢的区域,这类区域以欧洲为主,典型国家包括保加利亚, 德国, 希腊, 西班牙, 瑞典,比利时和意大利等。一方面,这些国家人口老龄化起点较早,目前有着世界最高的老年人口比例。欧洲总体的年龄中位数已经超过40岁。尤其是在西欧,根据联合国的预测,到2040年所有西欧国家65 岁及以上的老年人口比例都将超过总人口的25%。

  另一方面,这些国家人口老龄化速度相对缓和,是经历了漫长的时间才达到如此高度,并且在未来人口老龄化的速度也将是在高位缓慢推进。例如法国早在1865年老年人口比例就达到了7%,但是其老年人口从7%上升到14%经历了漫长的115年[5]。在这种类型的人口老龄化国家,主要的压力是保障长期的金融稳定,因此养老金改革的主要方向是降低养老金的支付标准。

  第二类为人口老龄化速度相对缓和且老化程度不是太高的区域,主要包括北美。美国和加拿大都是典型的移民国家,受每年大量年轻移民的影响,其人口老龄化速度相对缓和, 且最终不会达到特别高的水平。由于相对温和的人口老化模式,因此从养老金政策上看,北美没有任何实质改革。虽然对养老金计划改革的讨论一直都在持续,但是却没有因此任何主要的政策变动。

  第三类是人口老龄化速度非常快, 但由于起点低,在短期内老年人口比例将不会达到特别高的水平的区域, 主要包括中国、马来西亚、泰国等东亚国家。这些国家的特点是在过去的几十年至半个世纪, 经济迅速发展,其人口经历了生育率的快速下降和平均预期寿命的显著延长。从老年人口规模看,这类国家也是增长最快的。根据联合国的预测,马来西亚从2010年到2050年老年人口规模将增长382%,而中国同期也将增长202%。从对养老金政策的影响来看, 中国尽管人口老龄化水平还相对不高,但由于老年人口规模庞大,已经引起了养老金支付危机,国家正在酝酿一系列改革并试点。

  第四类是虽然人口老龄化的起点较晚,且人口老龄化速度很快,但由于有着极低的生育率水平,其人口老龄化最终达到的程度将达到或超越第一类国家的水平,主要包括新加坡、日本、韩国和台湾等国家和地区。以日本为例,1950年日本老年人口比例仅为4.9%,甚至低于马来西亚当时的水平。但其老龄化进程大大快于西方国家,但是其老年人口从7%上升到14%只花了24年的时间,2010年老年人口比例已达到22.7%。日本不仅目前已是全世界范围内老年人口比例最高的国家,而且在未来的40年也将遭遇全世界最严峻的人口老龄化过程, 到2050年, 该比例将达到峰值35.6%。相比之下,新加坡和韩国当前的人口老龄化水平大大低于西方国家,但同样由于有着极低的生育率,未来其人口老龄化程度将堪比第一类欧洲国家水平。从对政策的影响来看,日本由于老龄化程度深,已经影响到养老金支付的可持续性,因此其对养老金计划改革的影响与西欧类似。而对韩国、台湾等国家和地区来说, 虽然老年人口数量增长很快,但是由于其绝对数量不大, 因此养老金尚可支付,也就未引致养老金计划的实质改革。

  三、各国应对人口老龄化挑战的主要政策及评价

  各国应对人口老龄化问题和挑战的政策可谓繁多,但归结起来可分为两大类。第一大类是针对改善人口年龄结构本身的,包括鼓励生育的政策及移民政策。第二大类是应对人口老龄化带来的问题,主要涉及两个方向,一是包括推迟退休年龄在内的养老金改革,二是医疗健康改革。

  (一) 旨在提高生育水平的政策及评价许多国家和地区都实施了鼓励生育的政策,但效果并不好。在日本,从1995-1999年政府实施“天使计划” 开始,到2000-2004年的“新天使计划”, 直到2005-2009年的“新新天使计划” 等,这些政策措施的效果很不理想,日本人口出生率持续下降, 总和生育率从1990年日本称之为“1.57” 冲击一直下降到2010年的1.32①。可见, 鼓励生育的政策并不可取,一方面事实证明政策无效,另一方面如果政策有效的话,其即时的效果是造成少儿负担比和老年负担比在一段时期内同时上升,届时将使人口老龄化的问题更加棘手和复杂化。暂时的生育水平提升将仅仅达到推迟人口老龄化的效果,而永久性的生育率提升则会引起额外的经济、环境和社会挑战,还可能造成未来全球人口的进一步膨胀。

  (二) 移民政策及评价很多移民国家,如美国、加拿大、澳大利亚等都采取引入高素质年轻劳动力的政策来改善人口年龄结构。移民政策不仅缓和了这些移民国家人口老龄化的进程,而且提升了移民国家的人力资本水平。但是, 移民政策在使发达的移入国家收益的同时,却损害了移民输出国(大都是发展中国家) 的利益。那些移民会同时缓解移出国家尤其是那些发展中国家人口过多的负担及失业问题的论调只是发达国家的一厢情愿或是移民政策的籍口,事实上移民国家想要的移民也正是移出国需要的并想留下的人才,中国为此就制定了很多吸引海外移民回国的政策。而可以缓解发展中国家失业问题的、可以输出的人才,移民国家并没有将其吸纳过去。所以,移民政策在一定程度上加剧了全球经济发展的不均衡,使发展中国家的劳动力供给和需求的不匹配更加严重,从全球意义讲并没有解决人口老龄化问题。

  (三) 养老金改革的政策及评价纵观各国养老金改革成果,无论是否涉及推迟退休年龄,其宗旨和主要成果都是逐步降低国家提供的养老金规模。很多欧洲国家,如德国和瑞典等已经准备在未来降低养老福利水平。

  一些国家的养老金计划不仅受到老年人的批评, 也受到年轻人的诟病甚至是抵制,其原因正是改革没有顾虑到代际公平。所谓代际公平就是既要考虑未来一代人的利益也要考虑到老年人过去的投资,最重要的一点是政策要使代际之间能平等共享分配资源。事实上,养老金计划改革就是资源再分配的过程,其任务主要是完成代际间对现存物质财富公平稳定的分配,而政策的挑战就在于弥补理想的和实际的社会契约间的差距。如果预期寿命增加,则或是提升劳动生产率,或是延长工作年限, 否则社会契约就无法维系。现在各国面临的正是由于预期寿命增加,养老金支付的年限增加,而生育率降低,缴纳费用的年轻人所引起的收费与支付的问题。在日本,就由于人口结构变化引起了养老金体系中的代际不公,使很多年轻人丧失了对养老金制度的信任,他们或拒绝加入“国民年金” 或滞纳保险费。2005年“国民年金” 的缴费率也停留在67.1%,而在1990年缴费率还维持在85%左右[6]。因此,养老金计划政策制定或改革中很重要的一点是政策要使每一代人都感到公平公正,而不是利益被其他代际侵犯,政策唯有体现代际公正才能使代际关系更加紧密。

  (四) 推迟退休年龄的政策及评价

  与养老金改革相关的还有推迟退休年龄的改革。目前有些国家已经实施了推迟退休年龄的政策,中国也开始了此方面政策的广泛讨论。推迟退休年龄的决策来自于三个方面的考虑,一是出于对人口老龄化会带来劳动力短缺的担忧,二是推迟养老金的支付以达到减少支付的目的,三是延长养老金贡献的时间亦即增加养老金的罐子。

  在谈及人口老龄化的时候,人们首先会想到老年抚养比上升,进而与未来劳动力下降联系到一起,自然就想到联系到未来劳动力短缺。需要指出的是,劳动力短缺的唯一衡量标准是失业率很低且不断下降[7]。但事实是,当前还没有在任何一个国家观测到普遍意义上的劳动力短缺,当然一些特别领域的人才短缺在各国都并不鲜见。即使在人口老龄化最为严重的国家,如日本、西欧等国,仍然面临着居高不下的失业率及(或) 不充分就业率。在2011年,欧盟国家总体失业率为9.6%,其中希腊为17.7%,意大利为8.4%,西班牙更是高达21.6%,日本保持在较低水平,在过去10年失业率水平在4% -5%之间浮动,但是并未观察到失业率的持续下降趋势。相比之下,很多发展中国家虽然失业率较低,但非充分就业率很高,中国就属此列。一般意义上增加劳动年龄人口的措施,如推迟退休年龄或提升生育水平,很可能只是造成失业和非充分就业的进一步增长。如果在负担比上升的同时叠加高失业率或是非充分就业率,那么这样的国家(往往是发展中国家) 面临的经济挑战要比那些同样负担比较高且不断上升但失业率或非充分就业率很低并不断下降的国家(往往是发达国家) 要严重得多。

  虽然目前还没有任何一个国家存在普遍意义的劳动力短缺,但是确实有国家缺少专门的高技能人才。然而,针对处理高技能人才短缺的政策与普遍意义的劳动力短缺的政策是不一样的。遗憾的是,虽然很多国家提升了退休年龄,却没有任何一个国家以一种更有效的、目的性更强的方式去处理特别领域的劳动力短缺。面对特别领域的劳动力短缺, 而采取一般性的、针对所有人的提高退休年龄的政策是不足取的。毫无疑问,更有针对性的、更有弹性的政策比一般意义上的推迟退休年龄要更有前途。

  (五) 健康照顾计划的改革政策及评价

  医疗健康计划改革方案与养老金改革如出一辙, 旨在降低医疗服务支出。很多担忧在于人口老龄化会带来老年人在养老金支付或医疗健康上面花费的激增,但是从宏观经济学的角度来看,老年人的花费与年轻人的花费从经济的本质上来看并没有什么不同。医疗健康花费可以视为花在老年人身上的费用,或是部分由老年人支出的费用,降低这一费用造成两种结果,一是使其他年龄段人口的高消费性支出成为可能,二是低消费支出将允许总体上的一个较高的国家储蓄率,但是从经济角度看,前者是没有道理的,而后者是没有必要的,抑制消费,提升储蓄可能从根本上会损害经济增长。

  在一个经济体当中,任何针对某些人的成本都是另外一些人的利益,消费不过是收入的另外一面,老年人的花费正是另一部分人群的收入,并没有什么不妥。而且,由于健康比任何其他东西如经济增长等都更有价值,且很多健康照顾服务是无法由国外引进而必须由国内提供的,所以一味降低老年人的医疗照顾花费是没有道理的。例如,减少老年人在健康照顾上的花费,则健康照顾领域的投资和产出都将减少,随之而来的经济产出的下降将会降低而不是增强一个国家为被负担人口提供服务的能力,包括老年人,接踵而来的还有就业和劳动产出的下降也会对国家的生命周期赤字产生负面的而不是正面的影响。因此从宏观经济的角度来看,降低老年人的消费而去提升其他人群的消费并没有道理的,事实上消费的类型,花在谁身上,为什么花费,对经济发展来说并没有正面的或是负面的影响。

  四、对我国应对人口老龄化政策的启示

  (一) 政府成为社会保障的核心提供者是必然发展趋势当前各国政府在向老年人提供社会福利问题上, 就政府责任而言,主要可区分为两种模式。第一种模式是强调政府是老年人福利的核心提供者,政府支出很多,大部分西方国家政府都是这种模式。在欧洲, 养老金占了所有社会福利支出的一半。2002年, 欧盟25个国家平均养老金占总社会福利花费的41.5%,或是GDP的25%[8]。第二种模式是强调家庭是老年人福利的核心提供者,政府在社会保障上的花费相对较低,政府的政策或战略都是经济发展目标优先于社会福利提供。包括中国在内的东亚国家以这种模式居多,老年人口比例和社会保护花费没有欧洲那么高。在中国,政府规定家庭有照顾老年父母的责任,甚至有一系列的法律颁布。

  然而由于快速的人口老龄化及成年子女的减少, 子女的责任正在削弱[9][10]。一些国家和地区在针对老年人的社会福利方面也作出一些改变,朝西方模式靠拢。比如,日本2000年引入了长期照料保险;韩国1988年开始执行国家养老金计划,这些新建立的体系与西方模式非常类似,甚至有些是完全一致的。这些计划无一例外都是增加了国家的责任,降低了人们把劳动力市场作为资源的依赖性,也降低了人们对家庭支持的依赖[11]。因此,可以说政府成为社会保障的核心提供者是无可推卸的责任,也是时代的必然趋势。

  (二) 鼓励家庭养老并不是有效的公共政策通常在谈到人口年龄结构变化时,更多的是从生命周期的角度关注其如何影响劳动和消费,而忽略了这些变化是怎样影响资本和生产的。进而家庭户成了解决问题的焦点,尤其是在东亚地区,通常是经济发展目标优先于社会福利提供,强调家庭对养老的支持作用。在中国,很多研究经常强调在中国的国情下应该鼓励家庭养老[12][13]。家庭养老能否支持取决于家庭户的收入,然而并不是所有家庭都有能力支付,对低收入家庭来说家庭养老无疑加重了额外的负担,而且进一步更加剧了家庭户的收入不平等并可能造成老年贫困。如果政府仅是道德上的宣传鼓励,而无实际的财政支持,则家庭养老本身不能成为一种有效的公共政策。

  (三) 持续的经济增长是解决人口老龄化问题的核心在所有人口老龄化面临的问题中,最为急迫和重要的就是养老金的支付问题。但是无论何种养老金的筹集和支付方式,最重要的是在老龄化的进程中保持经济产出增长或是至少不变。尽管钱可以储存、投资,货币数量也可以增长,但是如果未来物质财富减少,所能购买到的物质也会减少,此时无论多么完美的改革方案所得到的结果是一样的。各项改革措施, 无论怎样设计,其解决增加物质财富问题的能力也是非常有限的[14]。如果经济长期增长缓慢或停滞不前, 那么随着人口年龄结构的老化, 如果缴费率保持不变,无论养老保障制度怎样设计,都无法避免老年人实际保障水平的下降。

  总体看,人口老龄化之所以令人担忧,主要是处于对未来劳动人口减少进而会造成劳动力短缺的忧虑。但是即使没有人口老龄化,经济发展本身也会带来产业结构的上升,对劳动力数量需求的减少,以及对质量要求的提高。因此,应对人口老龄化最好的方案是加大人力和物资资本投资,提高劳动产出率,保持高速经济增长。