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新版党纪删除“计划生育”是否人口政策转向

时间:2015-10-27 09:25 类别:人口政策 人数:

新版党纪删除“计划生育”是否人口政策转向
 
 

 

 

 公布新版《中共纪律处分条例》(简称《条例》),不再提及“计划生育”。《条例》的这一修改有重要的历史意义:将党员干部与计划生育松绑。即将召开的中共中央十八届五中全会必将是一次意义深远的大会,人口政策必将有重大调整,调整步伐现在还难以预料,但可以肯定的是,调整步伐必将是非常坚定而有力,尤其是方向正确。

  但是,有学者认为,《条例》删除“计划生育”只是“法纪分开”,并不意味着计划生育政策有重大调整。其主要观点是,党纪与计划生育政策是两个层次的问题,对于违反计划生育政策的行为已经有了相关法律法规约束,就没有必要在处分条例中重复。

  其实,上述观点可能是误读了“法纪分开”。中央纪委书记王岐山就强调,“修订廉政准则和党纪处分条例,要坚持党纪严于国法,实现纪法分开,体现党的先锋队性质。”“法纪分开”并不是指受到法律约束了,就不再受党纪处分。纪法分开,纪在法前,纪严于法。新《条例》将“第四章 对违法犯罪党员的纪律处分”置于违反政治、组织、廉洁、群众、工作、生活纪律行为的处分之前,首先要进行党纪处分的就是违法犯罪行为!

  计划生育是基本国策,在1997年版、2003年版《条例》中,对违反“计划生育”的惩处甚至在贪污贿赂的惩处之上。而2015年新《条例》被不少党建专家称为“改革开放以来最全、最严党纪”。新条例却在第四章中,仅列举了贪污贿赂、失职渎职等犯罪行为,计划生育竟然从列举的犯罪行为中“消失”了!

  1973年全国全面实行计划生育,1978年后部分地区开始实行独生子女政策,当时既无“党纪”,也无“国法”可依。1980年9月25日,中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》,标志着独生子女政策全面实行,当时还只是党的“倡议”,还不是“党纪”,更不是“国法”。

  当时独生子女政策也并非全国一刀切,保留了数百个二胎试点。尤其是习仲勋主政的广东(1978年12月-1980年11月任省委第一书记,1979年12月-1981年2月任省长)更是在《公开信》之前,就于1980年2月2日出台了《广东省计划生育条例》(中国第一部有关计划生育的地方性法规),允许城乡生二胎。在《公开信》之后,广东仍然实行二胎政策。随后主政广东的任仲夷也有前瞻的人口思想,他说,中国最大的资源是人力资源,只有解放思想,人口包袱才能变为国力优势。1982年9月后广东的政策一度从紧。1986年,广东对1980年的《条例》进行了修改,在将城里人政策收紧为“一胎化”的同时,仍保留了农村的二胎政策,一直延续到1998年。

  1980年全国实行独生子女政策后,国家计生委和人口学界一直希望“有法可依”,全国人大也启动了计划生育法的起草工作。王文等人认为在法理上站不住脚,他们的建议得到了负责立法的副委员长习仲勋(1981-1983年兼法制委员会主任,1988-1993年兼内务司法委员会主任委员)的支持,计划生育法迟迟不能推出。

  1990年后,宋健、彭佩云从严控制人口的建议得到国家领导人的高度重视,于是推广计划生育一票否决制,加上一些经济政策,使得生育率跳跃性下降。根据国家统计局的数据,生育率从1990年的2.17下降到1997年的1.46。而如果根据1990年、2000年人口普查短表回推,全国的生育率则是从1990年的2.21下降到1997年的1.32;广东户籍人口生育率则是从1983年的3.05下降到1990年的2.48、1997年的1.95。也就是说,1997年的时候,实行二胎政策的广东省户籍人口生育率只有1.95。

  但是,当时的国家计生委和人口学会不相信生育率如此之低,在1996年预测,如果继续一胎化政策,总人口将在2000年达到13亿、在2010年达到14亿(要达到这种预测,1997-2000年生育率应为2.1,2001-2010年也应为1.9)。在这种预测下,1997年2月27日,中央印发了《中国共产党纪律处分条例(试行)》,从此“计划生育”正式进入了“党纪”。2001年,出台了《人口与计划生育法》!计划生育从此有“国法”可依。

  2000年人口普查表显示全国人口只有12.4亿(修正进去两千多万后也只公布为12.658亿),2010年人口普查显示全国人口只有13.4亿,说明1996年的预测是错误的。其实即便1996年就彻底停止计划生育,2010年人口也达不到14亿。

  在笔者看来,是因为国家计生委和人口学会错误的预测,将“计划生育”吓进了“党纪”、“国法”。

  2015年新版《条例》删除了“计划生育”,但是2001年的《人口与计划生育法》依然有效,1982年的宪法里仍然有“计划生育”。依照有些学者的观点,如果党员违反计划生育法,也构成违纪行为,还是要根据《条例》进行党纪处分。

  那么,我们看看如果没有了“党纪”的硬约束,在“国法”下的计划生育会怎么样?

  如果2001年的《人口与计划生育法》规定只能生一个孩子,那么2014年开始的单独二孩政策岂不是违法?事实上,《人口与计划生育法》是这样规定的:“鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妻生育一个子女”。也就是说,只是“鼓励”和“提倡”,根本没有硬性规定只能生一个或几个子女。《人口与计划生育法》的起草人湛中乐教授也坦承:“中国没有任何现行法律规定,每对夫妇只能生一个孩子。因此,独生子女政策其实又有其不符合上位法之处”。

  当初计划生育法做如此羞答答的规定,事出有因。1994年,原国家计生委主任代表中国政府签署联合国开罗人口会议《行动纲领》:放弃“人口控制”,反对生育的“配额、指标、强制、奖惩”。因此,《人口与计划生育法》中只用了“鼓励”和“提倡”,而没有用《行动纲领》反对的“配额、指标、强制”。

  可见,如果没有了“党纪”的严格规定,中国即便放弃生育上限(生育配额),也不违背《人口与计划生育法》,并且符合已经签署的开罗会议《行动纲领》。

  按照宪法有关条款规定,“第二十五条 国家推行计划生育,使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”,“第四十九条 夫妻双方有实行计划生育的义务”。人口普查显示2000年、2010年生育率只有1.22、1.18,单独二孩申请远低于预期,在电子学籍数据、公安户籍数据、年度统计抽样数据等佐证下,国家卫计委现在也开始认为生育率只有1.5,远低于更替水平。人口危机全面爆发,劳动力负增长拖累经济下滑,“人口的增长”已经与“经济和社会发展计划”不相适应了。依照宪法精神,中国当下需要的是鼓励生育,而非限制生育。

  习近平总书记强调要“随时而动、顺势而为”。人口政策方向性调整的大“势”已定,“时”机也已经成熟,十八届三中全会后已经谨慎地迈出了第一步:实行单独二孩政策。预计十八届五中全会将有更进一步的调整。

  计划生育政策之所以如此有效,是因为捆绑上“党纪”和众多社会政策(包括“一票否决制”)。2014年之后,已经开始“松绑”,比如要求将上学等与计划生育脱钩,将超生上户口与社会抚养费脱钩。但是一些地方政府和卫计委却不理解政策调整的初衷,照样在上学上要挟超生家庭;不能通过公安户籍来征收罚款了,就改绑架法院来征收罚款。如此这般,政策调整的预期效果也就大打折扣。

  现在松绑“党纪”,但是连北京大学和中国政法大学的教授都以为只是“纪法分开”,如果有关宣传口径再更不上,公众也就必然认为“政策依旧”,各级党委在实践中也自然是一如曩昔,“党纪”调整的初衷也就无法落实。

  从“懂大势、知历史”的角度,我对中国人口政策的重大调整充满期待!从时序看,“计划生育”先于1980年进党的“倡议”,再于1982年入宪法;先于1997年进“党纪”,再于2001年入“国法”。现在“计划生育”已经退出了“党纪”,那么退出“国法”也进入了倒计时。对即将来临的2016年,我有理由期待:人口政策说丰年,听取娃声一片。